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Contraloría: el secuestro de la transparencia en Nicaragua

El pacto Ortega-Alemán en el año 2000 ató la funcionalidad de esta institución del Estado al interés partidario de los caudillos. Desde entonces y pese a que cuenta con un presupuesto millonario cada año, sus investigaciones no apuntan a desenmascarar corrupción.


La Contraloría General de la República (CGR) está profundamente condicionada por el diseño que le definió el Pacto Ortega-Alemán. Es una institución que consume 7.4 millones de dólares al año para, en teoría y por ley, garantizar la transparencia del Estado en el manejo de los recursos públicos, pero en la práctica está diseñada para manipular la corrupción al interés del presidente Daniel Ortega: denunciarla cuando afecta a adversarios y ocultarla cuando atañe al partido de gobierno y sus socios operadores.

Desde el año 2007 a la fecha, la Contraloría se ha vuelto “un ministerio más del Estado, y su función es inocua, porque no están haciendo su trabajo, ni informan de los hallazgos que van haciendo. No hay a quien tengan que responderle, que debería ser a la Asamblea Nacional”, opina Róger Arteaga, antiguo Director General de Ingresos durante el gobierno del expresidente Enrique Bolaños.

Arteaga explica que “el origen del problema” en la CGR es el control que tiene Ortega en la Asamblea Nacional.

“Esa es la raíz”, dice con aplomo. “A los que nombran son personas sin criterio y no les permiten ningún espacio de acción ni de maniobra. Por eso digo que es una Contraloría inexistente”, sentencia.

El economista y excandidato presidencial, Edmundo Jarquín, manifiesta que “esta Contraloría, tal como existe actualmente, es resultado del pacto Ortega-Alemán, donde se configuró un verdadero empate al colegiar esos organismos entre los dos caudillos, para asegurar que no se iban a investigar mutuamente”.

CGR, un ente ineficaz

Dayra Valle, experta en gestión y políticas públicas, también señala que “lo que observamos es que prepararon a la institución fiscalizadora para no ejercer sus funciones, para no tomar decisiones, para omitir la intervención de esta institución cuando fuese necesario intervenir, y abstenerse de fiscalizar los recursos”.

“Si entra a fiscalizarlos, realmente no sabemos qué encuentra, o cuáles son los impactos de sus decisiones, porque al parecer no fiscalizan, sino que avalan el mal manejo de los recursos públicos”, explicó la investigadora, basada en su extensa experiencia estudiando y diagnosticando el ejercicio de la actividad pública.

Una búsqueda rápida en el sitio web de esa dependencia pública, ofrece información de lo que hacen. De lo poco que hacen, y de lo mucho que dejan de hacer.

Contraloría estancada en sus funciones

Expediente Público realizó un análisis de los informes de gestión de la CGR publicados desde 2011 hasta 2019 en los cuales se detalla cuántas auditorías son aprobadas por su Consejo Superior.

Estos datos arrojan que en promedio, apenas el 17% de las auditorías son realizadas con los recursos propios de la CGR.

Las auditorías realizadas al sector público nicaragüense se hacen a través de tres medios: 1) recursos propios de la CGR, 2) las unidades de auditorías internas de cada institución y 3) firmas privadas de contadores públicos.

En dicho período, el 80% de las auditorías fueron realizadas por las unidades de auditorías internas, mientras que el 3% por las firmas privadas de contadores públicos.

De acuerdo con la información, el trabajo de la CGR con sus fondos propios aumentó entre 2011 y 2015 ya que pasaron de realizar 73 auditorías a 226. Pero a partir de ese año inicia un descenso hasta 2019 donde realizaron 175, es decir, una disminución del 23%.

A pesar de que los informes de gestión indican que ese número de auditorías fueron aprobadas por el consejo superior, en la web solamente se publican sus resoluciones, es decir, un resumen de los hallazgos relevantes de la auditoría. A su vez, no se ponen a disposición la totalidad de las resoluciones; por ejemplo, en 2019 solo hay 145 resoluciones de las 175 auditorías aprobadas, mientras que en 2015 de las 226, están disponible 214. Cabe destacar que la web de la CGR no tiene publicada información de las auditorías realizadas antes de 2013.

A quiénes se audita

Según el informe de gestión 2019 de la CGR, existen 252 entidades del sector público: 99 instituciones gubernamentales y 153 municipalidades, lográndose auditar el 82% y el 58%, respectivamente.  

Según los datos de los informes de la CGR la cobertura de las auditorías se incrementó del 36% en 2011 al 88% en 2017, mientras que se redujo al 67% en 2019.  Estos datos incluyen las auditorías realizadas con fondos propios de la CGR, las unidades de auditoría interna y las firmas de contadores públicos independientes.

En cuanto al trabajo institucional de la CGR, Expediente Público identificó que de las 175 auditorías realizadas en 2019 con fondos propios 67 fueron en instituciones de gobierno general y 81 de municipalidades, es decir, una cobertura del 68% y 53%, respectivamente.

Según los datos proporcionados en los anexos de los informes de la CGR, y que no presentan información para 2018, el esfuerzo de esta instancia para auditar con fondos propios a las instituciones del sector público ha sido poco ya que pasaron de una cobertura del 74% en 2015 al 59% en 2019.

Expediente Público llamó a la oficina de Comunicación de la Contraloría General de la República para solicitar una entrevista con la presidenta del Consejo Superior de dicha institución de Gobierno, María José Mejía García o con otro de los contralores. Aunque insistimos varias veces, no obtuvimos respuesta.

“Correligionarios” y “compañeros”

¿Cómo se llegó hasta aquí? En 1998, el Partido Liberal Constitucionalista (PLC), que ocupaba la presidencia de la República en la persona de Arnoldo Alemán, envió a varios de sus más connotados líderes a una serie de encuentros discretos con algunos hombres del círculo de confianza de Daniel Ortega, líder del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN).

La idea de ambos era repartirse los poderes del Estado, para que solo el PLC y el FSLN tuvieran la posibilidad real de llegar a la presidencia de la República.

De forma adicional, acordaron incrementar el número de magistrados en la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo Electoral, y en la Contraloría, para tener más puestos que repartir entre sus incondicionales, pero también para que estos es garantizaran el control absoluto de esas instituciones.

“En ese momento, si se materializaba una investigación en contra de Arnoldo Alemán, entonces sus magistrados podían ordenar una investigación en contra de Daniel Ortega”, recuerda ahora el economista Edmundo Jarquín.

El resultado fue una paralización de la institución, como voluntad política de los dos artífices del Pacto, que se aseguraron de colocar en cada magistratura, a “correligionarios” y “compañeros” de su absoluta confianza.

“La raíz de todo es cómo son seleccionados los contralores. Ahí está la hija del presidente del PLC, y no hace nada. Para más, la bancada de ese partido en la Asamblea Nacional sí hace ruido, pero terminan siendo una oposición asintomática. Lo que la Contraloría debiera estar haciendo es fiscalizar recursos del Estado”, opina Arteaga.

El silencio cómplice de los liberales

Aunque la paridad que había dentro del órgano de control ya no existe más, el mismo sigue paralizado.

“Ahora que la controla Ortega, por el desbalance existente en la relación de poder entre él y Alemán, es evidente que no hay contralor ni auditor que lo vaya a investigar a él, ni toda la corrupción obvia que hay. Se mantiene esa suerte de empate, porque María Dolores Alemán pudiera criticar los actos de corrupción, pero no lo está haciendo”, observa Jarquín.

Valle lo observa desde la óptica del investigador y, desde ahí, señala que “todo pasa por el Consejo Superior, que fue establecido en la reforma como un órgano colegiado, con la intencionalidad de que los miembros votaran”, para anularse mutuamente.

Lo prueba el récord de que en las resoluciones “prácticamente no hay disidencias, siempre hay votos unánimes dentro del Consejo ¿Por qué? Porque responden a intereses, se ponen de acuerdo”, explicó Valle.

La investigadora expresa que esos empates no son el resultado de que hayan alcanzado un acuerdo técnico, porque sus resoluciones ni siquiera están basadas en debates. “Ahí no hay debates, porque prácticamente lo que tienen son ‘orientaciones’ que reciben ‘desde arriba’”.

No vas a ver un órgano colegiado, en el sentido que hay criterios varios que generan discusión y debate, y de donde surgen indicaciones para que algunos se encarguen de dar continuidad a las decisiones tomadas”, describió Valle.

“La Contraloría puede investigar por iniciativa propia. Eso lo señala textualmente la Ley”, explica Jarquín. También puede investigar fallas administrativas que no necesariamente están vinculadas a la corrupción, o que no generan ingresos a los involucrados, como el tráfico de influencias”, añadió.

CGR, una morgue de auditorías

La información de los informes de gestión de la CGR muestra que la gran mayoría (80%) de las auditorías son realizadas por las unidades de auditoría interna de las diferentes entidades del sector público. No obstante, solamente el 44% (112 de 252) de las entidades cuentan con una Unidad de Auditoría Interna (UAI).

Expediente Público consultó a un auditor interno de una alcaldía del país. A petición de la fuente no se publicará su nombre.

A este funcionario público se le consultó sobre su trabajo dentro de esta municipalidad y el proceso que existe desde la elaboración de un informe y su recepción en el Consejo Superior de la Contraloría.

“Todo el trabajo que se realiza dentro de la municipalidad está debidamente documentado. Lo que ocurre es que los informes, cuando llegan al Consejo Superior, no se analizan. Y no se ordena una investigación”, detalló el funcionario público.

Contrario al proceso que debería de seguir el Consejo, lo que ocurre, de acuerdo con las declaraciones del auditor, es un silencio sepulcral que finalmente no desemboca en nada. “El trabajo se hace, pero las órdenes se toman desde arriba”, indicó la fuente.

Institución importante con fondos insuficientes

Nicaragua destinó el equivalente a 7.4 millones de dólares en 2019, para financiar los costos de su Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), lo que representa el 0.29% del gasto total ejecutado en ese año.

Entre 2011 y 2019 el gasto destinado a la CGR rondó en promedio el 0.36% del gasto total. En 2011, según los datos recopilados por Expediente Público, se ejecutaron US$6.8 millones, mientras que en 2015 US$8.36 millones. Eso fue lo más que se ha otorgado a la CGR, ya que luego se observan reducciones que finaliza con lo ejecutado en 2019.

En comparación con los demás países centroamericanos, Nicaragua no ha aumentado mucho su gasto y es donde menos recursos se destinan (como porcentaje del gasto total) para este trabajo importante, que es el que da mayor credibilidad a la gestión del Estado, según un análisis de datos realizados por Expediente Público, basado en informes y presupuestos oficiales de la subregión centroamericana.

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Honduras es el segundo país que menos gasta, pero está muy por encima de Nicaragua: más de tres veces. Este país gastó 24.6 millones de dólares en 2019.

Le sigue Costa Rica, que asigna un monto constante en los últimos años, en torno a los 35 millones o 36 millones de dólares, aunque en 2019 ejecutó 33.61 millones.

La Corte de Cuentas de la República, de El Salvador, recibió un incremento del 11.3% en su asignación para 2019, que sumó 42.3 millones de dólares, en el primer año de presupuesto definido por la administración del presidente Nayib Bukele, quien se ha mantenido crítico con la corrupción y prometió fiscalizar cada dinero gastado por el Estado.

Guatemala encabeza el escalafón, al ejecutar 70.36 millones de dólares en 2019. De hecho, desde el año 2016, el país está aumentando su asignación para dicha institución, luego de la renuncia en 2015 del entonces presidente Otto Pérez Molina, en medio de una fuerte demanda por parte de la población, que exigía poner cortapisas a la corrupción.

El mapa varía un poco al ver esas asignaciones como porcentaje del gasto total de la década. Aquí, El Salvador es el país que ocupa el primer lugar, al destinar 0.72% del gasto total del Estado para su institución de fiscalización, seguido de Guatemala que asigna 0.61%, Nicaragua, el 0.36%; Costa Rica, el 0.27%, y Honduras el 0.21%.

Fiscalización de recursos públicos no es prioridad de Ortega

Un análisis de Expediente Público, basado en los informes de liquidación del Presupuesto General de la República entre 2001 y 2019, muestra que los recursos dirigidos a una institución tan importante como la CGR han sido pocos.

Entre 2001 y 2006 el gobierno del presidente Enrique Bolaños destinó en promedio el 0.57% del gasto total del gobierno central, destinando el porcentaje más alto de las dos décadas analizadas, (0.64% en 2002; el primer año de presupuesto elaborado por su administración), hasta el más bajo, que fue el 0.52% del año 2003.

Luego, en el primer período del presidente Daniel Ortega (2007-2011) el promedio de los recursos asignados bajó al 0.52%, asignando 0.57% en su año más alto, que fue el 2007, (ejecutando el presupuesto elaborado por la administración de Enrique Bolaños) hasta cerrar en 0.42% durante el último año de ese mandato, en 2011.

En el período comprendido entre 2012 y 2019 (su segundo período, y parte del tercero), se pudo observar que la CGR recibió en promedio un 0.35% del gasto total, aunque la película completa es bastante más deprimente: solo en 2018, la CGR recibió más recursos que el año anterior. El resto es una línea descendente que comienza en 0.41% en 2012, y cierra en 0.29% en 2019.

En la última intervención del  entonces presidente del consejo superior, Luis Ángel Montenegro, en 2017 ante la Asamblea Nacional, en la presentación del informe de gestión de la CGR 2016, se confirma que dicha institución necesitaba más recursos financieros para poder hacer más y mejor su trabajo:

Señalamos que aun cuando hemos venido trabajando con responsabilidad con el apoyo de la Asamblea Nacional y los Organismos, hay que mencionar que el presupuesto que tenemos asignado es insuficiente para cumplir a cabalidad con todas las atribuciones y funciones establecidas en nuestra Ley Orgánica. Por esta razón, solicitamos a la Honorable Asamblea Nacional se considere la asignación de más recursos, que nos permita hacer frente a nuestro trabajo, para lograr una mayor cobertura a nivel nacional en la realización de Auditorías Gubernamentales, para evaluar en mayor proporción el Control Sucesivo sobre la Gestión del Presupuesto General de la República, contribuir a través de Asistencia Técnica y Capacitación, al establecimiento del Sistema de Control que de manera preventiva asegure el uso debido y transparente de los Fondos Gubernamentales.

Presentación del Informe de Gestión Anual 2016 de la CGR ante la Asamblea Nacional

La fiscalización de los recursos públicos en Centroamérica

“Nicaragua no tiene una Institución Fiscal Independiente (IFI). Cada vez se reconoce más que las IFI son valiosos proveedores de información independientes y no partidistas para el Ejecutivo y/o el Parlamento durante el proceso presupuestario”, y han tomado una gran importancia, sobre todo en los países que forman parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), según la organización International Budget Partnership (IBP).

El organismo, que se define como “un programa global de investigación y promoción para promover el acceso público a la información presupuestaria y la adopción de sistemas presupuestarios inclusivos y responsables”, realiza periódicamente la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS, por sus siglas en inglés), que mide la fortaleza de los denominados “pilares de la rendición de cuentas presupuestaria”: 1) la transparencia presupuestaria, 2) la participación ciudadana y 3) la vigilancia formal del presupuesto del gobierno central.

Los resultados de la Encuesta para Nicaragua en 2019, indican que nuestro país ocupa la posición número 66 de entre 117 países evaluados, por cuanto obtuvo 41 puntos (de 100), en materia de Transparencia; solo 7 de 100 en Participación, y 59 en cuanto a Vigilancia del Presupuesto.

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Los 41 puntos en materia de Transparencia, nos ubican en el último lugar de Centroamérica, en donde destaca Guatemala con 65 puntos, y le siguen Honduras, Costa Rica y El Salvador, con 59, 57 y 46 puntos, respectivamente. Nicaragua alcanzó su mejor puntuación en este campo en 2015, con 46 puntos, descendiendo en 2017 y 2019.

Nicaragua saca solo 7 puntos en Participación, lo que también nos deja en último lugar, sin que ello signifique que estamos tan mal como ese puntaje sugiere, siendo que el más alto –Guatemala, otra vez- suma 35 puntos, mientras que Honduras, El Salvador y Costa Rica exhiben unos escasos 17, 13 y 9 puntos.

En donde el país obtiene mejores resultados es en el índice de Vigilancia del Presupuesto con 59 puntos, el cual mide la fortaleza que tienen los dos entes superiores de vigilancia del Presupuesto del gobierno central: la Asamblea Nacional y la Contraloría General

A la Asamblea Nacional se le otorga un puntaje de 61, mientras que a la CGR 56. El Poder Legislativo de Nicaragua en su labor de fiscalización es el segundo mejor de la región, mientras que la CGR se encuentra en último lugar.

Las mayores debilidades en la fiscalización de la CGR, según esta medición de IBP, se encuentran en que no se logra auditar el 100% del presupuesto del gobierno central, que los resultados de las auditorías no están disponibles al público en su totalidad y que no hay informes de seguimiento públicos a los hallazgos que se encuentran en las auditorías.

Según los informes de la CGR, se ha logrado auditar en promedio el 62% de los presupuestos ejecutados entre 2013 y 2018. Pese a que la Contraloría debe auditar el presupuesto de cada año, Jarquín Anaya explicó que es prácticamente imposible por una “cuestión de sistema” (recursos) y porque ningún país se audita al 100%, por lo que recomendó que se hagan las muestras adecuadas, y se examinen correctamente, para mandar un mensaje que todos pueden ser auditados.

La Contraloría que soñamos

La realidad política actual no permite suponer que los contralores se sacudirán del control de Daniel Ortega, y que comenzarán a actuar apegados a la Ley, y deja para 2022, en dependencia de los resultados de las elecciones de noviembre 2021, la posibilidad de crear un organismo profesional e independiente, que cumpla con su mandato de ley.

“El trabajo de la Contraloría debería ser controlar la administración pública financiera del gobierno central, entidades públicas y empresas estatales, ejecutando auditorías financieras, operacionales y otras evaluaciones técnicas”, define el exsubcontralor Arnoldo Martínez.

Arteaga valora que la Contraloría debería efectuar “una fiscalización más activa y más eficiente, haciendo el contraste con diversas entidades del sector público como la DGI, la DGA, el INSS y el Mitrab, que están implementando el ‘terrorismo fiscal’, porque a quien fiscalizan es al sector privado, mientras la Contraloría, que debería fiscalizar a todos los entes del Estado, no hace nada”.

Aunque esa entidad pública no cumple con su obligación de fiscalizar la cosa pública, Arteaga indica que eso no significa que no haya quién lo haga: las realizan las organizaciones financieras internacionales, a través de los funcionarios que supervisan los préstamos que se le otorgan al gobierno.

País huérfano de institucionalidad

¿El problema? Esos organismos internacionales no están obligados a hacer públicos sus hallazgos. La ciudadanía solo puede inferir que algo ha pasado, cuando toman decisiones como la de suspender los desembolsos.

“Por eso, ni el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ni el Banco Mundial (BM), ni el Fondo Monetario Internacional (FMI), están desembolsando recursos a Nicaragua, porque sienten que no hay una Contraloría que permita hacer los pesos y contrapesos que necesita una democracia, y porque sienten que no están beneficiando a los ciudadanos”, dijo Arteaga.

Que Nicaragua solo pueda ser auditada parcialmente por entidades internacionales, muestra la urgencia de construir la institucionalidad que el país necesita, como señalan los expertos.

“Para lograr eficacia y efectividad en la administración pública financiera de las entidades del Estado, se requiere un ente contralor y unas entidades ejecutoras conformadas por personas éticas, profesionales capaces, con criterio independiente, servidores de la sociedad”, dice el ex vice-contralor Martínez.

Conocedor de las características que debería tener una moderna Contraloría General de la República, así como todo el personal que labore para ella –y por extensión, todos los funcionarios públicos- Martínez dice que una organización como esa debería tener las siguientes características:

  1. a. Ética y probidad
  2. b. Independencia de criterio
  3. c. Autonomía institucional
  4. d. Transparencia
  5. e. Capacidad profesional
  6. f. Capacitación permanente
  7. g. Rendición de cuentas
  8. h. Espíritu de servidor público

Por último, señala que “la CGR debería estar a cargo de un contralor y un subcontralor, nombrados por la Asamblea Nacional por un período de 7 años, con un presupuesto aprobado por la misma Asamblea Nacional”.

Mucho camino por recorrer

Aunque la Contraloría debería ser autónoma, está controlada por el régimen Ortega-Murillo. Al igual que el resto de las instituciones del Estado, se utiliza como una herramienta política para presionar y llegar a acuerdos, es decir “no ha gozado del prestigio de su nombre y tampoco de la credibilidad”, manifestó el abogado Alberto Novoa, exprocurador General de la República.

El excontralor Agustín Jarquín Anaya opina que se debe mejorar el trabajo que ejecuta ese poder del Estado, lo que es responsabilidad de sus titulares.

“Los resultados que presenta la Contraloría aparentemente son buenos. Han realizado y aprobado más de 900 auditorías, han recibido más de 10,000 declaraciones de probidad; capacitado a más de 6,000 servidores públicos. Todo es válido, pero el resultado final de la gestión realmente es muy pobre”, externó.

Para Jarquín Anaya, el Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI), el Ministerio de Educación (Mined), el Ministerio de Salud (Minsa), el Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional deberían estar dentro de ese muestreo, porque tienen el peso de la inversión pública de los proyectos que se desarrollan y también una gran cantidad de personal.

Novoa entiende que debido a que en Nicaragua no hay voluntad política de honestidad y de transparencia, es difícil hacer funcionar correctamente las instituciones, incluyendo la Contraloría. De ahí es que parten los resultados “nulos” de este poder del Estado que no ataca a profundidad los casos de corrupción

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